Periódico Digital de República Dominicana

Ramalazos Migratorios

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La importancia de la Ley General de Migración 285-04 en la modernización de las políticas migratorias en República Dominicana

Por: José Manuel del Castillo y Pichardo

La Ley General de Migración 285-04, que sustituyó en el 2004 la de 1939 y su Reglamento, representó un importante paso de avance en la actualización normativa de las instituciones dominicanas. Reconoció las convenciones internacionales ratificadas por el Estado en los 65 años precedentes y los más recientes códigos Civil, Penal, de Trabajo, de Niños y Adolescentes, las leyes sobre viajes ilegales y trata de seres humanos, así como los acuerdos sobre contratación y mecanismos de repatriación pactados con Haití. Desde la perspectiva de la política exterior, los derechos humanos y laborales, y el entronque con la estructura legal vigente, esta Ley constituyó un aggiornamentode la normativa sobre la materia, habilitándonos para formular y ejecutar políticas migratorias modernas.

La Ley busca establecer un orden regulado en la caótica situación migratoria existente y poner freno a mayores flujos de inmigración y emigración descontrolados, ya que el país –junto a su condición de nación receptora- es también fuente de riesgosos viajes ilegales hacia Puerto Rico vía el Canal de la Mona. Figurando, de acuerdo a estudios sobre la materia, entre los primeros países de América Latina cuya población exhibe elevadas tasas de vocación de salida migratoria.

En tal virtud, dicho dispositivo asume, desde un enfoque de responsabilidad de Estado, la realidad de la diáspora dominicana -radicada en Estados Unidos y Puerto Rico, Europa, y otros, el más reciente destino Chile-, estimada entre un 15% y 20% de nuestra población, a fin de desarrollar políticas de acompañamiento. Máxime cuando la misma es clave en la sostenibilidad de la economía con el envío creciente de remesas, viajes periódicos que engrosan el turismo e inversiones directas.

Esta legislación creó el Consejo Nacional de Migración, integrado por representantes de las agencias gubernamentales ligadas a la materia, como órgano diseñador y coordinador de la política migratoria y asesor del Poder Ejecutivo. Con  encomienda de contribuir a la reglamentación de la Ley, la realización de un Censo de Extranjeros y la formulación de un Plan Nacional de Regularización. Para las tareas de investigación y asesoría técnica, estableció el Instituto Nacional de Migración.

Tras un prolongado período de 7 años sin Reglamento de Aplicación, entre 2004 y 2011, debido a pugnas de enfoques entre entes gubernamentales (Interior y Policía, Cancillería, JCE), sectores de la sociedad (jesuitas y activistas que trabajan con la comunidad haitiana, grupos de presión nacionalistas), más el accionar en la trastienda de agencias de la «comunidad internacional», el mismo entró en vigencia mediante Decreto 613-11 emitido por el presidente Fernández el 19 octubre 2011.

Bajo el marco jerárquico del Ministerio de Interior y Policía, opera la Dirección General de Migración (DGM), que es el órgano ejecutivo que controla el ingreso y salida al territorio nacional, la permanencia y condición de los extranjeros conforme las categorías contempladas por la Ley, la persecución y deportación de extranjeros en régimen de ilegalidad, entre otras materias. Figuran, como instancias novedosas, el Consejo Nacional de Migración en la función ya indicada, así como el Instituto Nacional de Migración que viene realizando una labor proactiva en trabajos de investigación de los tópicos migratorios, asesoría y divulgación de documentos sobre su campo temático.

En 2012 y 2017 se realizaron sendas versiones de la Encuesta Nacional de Inmigrantes (ENI), en proyecto colaborativo de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE), el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPYD), la UNFPA y la UE, a fin de conocer el número, nacionalidad, características socio demográficas, status, ubicación, condición laboral y otras informaciones útiles de dicha población, para el diseño y ejecución de políticas públicas. 

Ambos estudios proyectaron, a partir de los resultados cuantitativos obtenidos en la muestra y de un factor múltiplo de expansión, la existencia en 2012 de 524 mil inmigrantes (de los cuales 458 mil haitianos) y en 2017 de 570 mil inmigrantes (497 mil haitianos). Apenas un 5% de inmigrantes respecto a la población total. Dato presentado justo en medio de un ciclo de incremento extraordinario del flujo –a raíz del terremoto del 2010- y de una mayor visibilidad en campos y ciudades, así como en múltiples sectores laborales, de una inmigración haitiana desbordada. Conforme a cifras recientes ofrecidas por el presidente Abinader, sólo en 2022 la DGM habría deportado más de 120,000, mientras nuestros hospitales registraron 33% de partos por cuenta de madres haitianas.

Un giro radical de esta historia se daría a raíz de la sentencia 168-13 del Tribunal Constitucional, dictada 23 septiembre 2013, que estableció doctrina acerca del derecho a la nacionalidad a partir de la interpretación del principio de jus solis, de cuyo beneficio quedan excluidos los nacidos de padres extranjeros en condición de tránsito –conforme lo establece el canon constitucional-, al asimilar a esta figura a los extranjeros ilegales radicados en el país. La sentencia ordenó a la JCE, administradora del Registro Civil, a realizar una auditoría de nacimientos desde 1929 hasta 2013, a fin de elaborar una lista de extranjeros irregularmente inscritos en el Registro.

Esta decisión del TC dio origen a la Ley 169-14 que estableció un régimen especial para las personas nacidas en el país inscritas irregularmente en el Registro Civil entre 1929 y 2007, así como para aquellos «hijos de padres extranjeros en situación irregular nacidos en la República Dominicana y que no figuran inscritos en el Registro Civil». Interpretado este paso, respecto al alcance de la sentencia 168-13, como un «bajadero» social y político a la nueva situación creada, partiendo el legislador de la premisa de que el Estado dominicano y sus instituciones figuran en el cuerpo de argumentos del TC como corresponsables, por acción u omisión, de la irregularidad imputada.

Aparte del debate nacional ocasionado por la sentencia del TC, que incluyó la consignación de los votos disidentes motivados de jueces de ese cuerpo supremo, en el plano internacional la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su reporte sobre Situación de Derechos Humanos en República Dominicana, nos cargó con la acusación de la apatridia, que suele reiterarse cíclicamente por cuenta de otros entes. «A lo largo de los años, autoridades en República Dominicana han ido adoptando una serie de prácticas, normas y decisiones judiciales dirigidas a desnacionalizar a personas nacidas en este país que descienden de inmigrantes haitianos».

Con relación a la ejecución de mandatos contenidos en la Ley de Migraciónpendientes de cumplimiento –como el que manda la elaboración y realización de un Plan Nacional de Regularización de los extranjeros ilegales-, la sentencia del TC ordenó en plazo perentorio al Ministerio de Interior y Policía y al Consejo Nacional de Migración a proceder al respecto. Y exhortó al Poder Ejecutivo a implementar dicho Plan, sacándonos del marasmo inconcebible en el que se hallaba la aplicación de la legislación migratoria.

El Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE) fue concebido por el legislador como una herramienta fundamental para empezar a ordenar la casa y ajustar la desbordada situación migratoria a las normas legales en materia migratoria y laboral. En lo inmediato constituyó en su momento –y ahora lo es con mayor razón por las dimensiones alcanzadas por el problema- en el principal reto en este campo que tiene la República Dominicana. Para lo cual, a partir del examen de la propia experiencia de implementación anterior, vale auxiliarse de otras lecciones derivadas de programas de regularización emprendidos en países afectados por fenómenos similares.

Mediante Decreto 327-13, conforme art. 151 de la Ley de Migración, se ordenó al MIP proceder a ejecutar el PNRE que tuvo vigencia por 18 meses. Al mismo se acogieron 288,466 extranjeros, 98% haitianos. De los cuales, 102, 940 aportaron actas de nacimiento del país de origen, 69,997 presentaron cédulas de identidad, 95,164 pasaportes y 20,345 sin documento alguno. El MIP documentó en calidad de residentes y no residentes, unos 249,000 con vigencia hasta julio 2017, de acuerdo a las informaciones suplidas.

Durante la gestión del presidente Abinader se han dado pasos concretos para fortalecer los controles migratorios –incluyendo los vulnerables pasos fronterizos- en un escenario cada vez más cargado de incertidumbre ante la extensión de los asentamientos de nacionales haitianos a todo lo largo y ancho del territorio nacional, incluyendo los estratégicos polos turísticos del Este. La política de deportaciones que ha desarrollado el actual director de la DGM ha sido constante y tenaz, aunque se extrañan los esfuerzos que venía desplegando el anterior responsable, en pro de regularizar, en consuno con los empleadores, el estatuto de los trabajadores haitianos en sectores como la producción de bananos, tabaco, arroz, construcción, turismo, vegetales.

La calamitosa situación que prima en Haití –un barco a la deriva sin brújula cierta dominado por mafias económicas/políticas y bandas delincuenciales bestiales- amenaza afectarnos más y arrastrarnos, ante la insensible no respuesta de la liga mayor de la comunidad internacional que se mira el ombligo de sus asuntos domésticos o atiza guerras inútiles desestabilizadoras. Pese a reclamos legítimos  de intervención del precario gobierno de Haití, de nuestras autoridades (con el presidente Abinader a la cabeza y su diestro canciller Álvarez, quienes han acudido a los foros internacionales y gestionado a nivel bilateral con sólidos argumentos) y personalidades simbólicamente tan relevantes como el secretario de la ONU, el convincente Antonio Guterres.

En lo que «el hacha va y viene» en el plano geopolítico, el cuadro actual nos compele a actuar con más presteza y puntería, ordenando la casa insular que compartimos con los «occidentales» vecinos. Para evitar que literalmente «el muerto se nos venga encima».

José del Castillo Pichardo, ensayista e historiador.

Escribe sobre historia económica y cultural, elecciones, política y migraciones.

Académico y consultor. Un contertulio que conversa con el tiempo.